解读顺德“勾地”制度

5月9日，佛山市国土资源局顺德分局印发《佛山市顺德区国有土地使用权用地预申请操作规则（试行）》，并自颁布之日起施行，这标志着顺德区国有土地使用权用地预申请制度（即俗称的“勾地”制度）正式建立。这是顺德区为完善土地供应制度的一次大胆改革创新，目的在于进一步完善土地供应制度。为方便理解“勾地”制度，促进该项制度的贯彻落实，特作如下解读。

◆ 什么是“勾地”制度？

简单地说，“勾地”制度就是一种带有防止土地流拍保险环节的土地供应制度。它在常规的土地招拍挂出让程序之前设置了“用地预申请”环节。用地单位或个人对列入拟出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请，并承诺愿意支付的最低土地价格。国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的，根据土地出让计划和土地市场情况，适时组织实施招标拍卖挂牌出让活动，并通知提出该宗地用地预申请的单位或个人参加。提出用地预申请的单位、个人，应参加该宗地竞投或竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。

◆ 为什么要出台“勾地”制度

近年来国家不断加大土地调控力度，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，出台“勾地”制度是贯彻执行国家宏观调控政策的需要。2006年5月，国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第五部分第四条规定：“为充分了解市场需求情况，科学合理安排供地规模和进度，有条件的地方，可以建立用地预申请制度。单位和个人对列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块有使用意向的，可以提出用地预申请。”

出台“勾地”制度也是进一步完善顺德土地供应制度的需要。2007年下半年以来，顺德土地交易活跃程度下降，公开推出的土地出现“流拍”。在此背景下，如何进一步完善土地供应制度，科学合理地安排供地规模和进度，确保政府在土地供应市场中掌握主动权，保障政府土地收益以及房地产市场的稳定健康发展，就成为政府特别是国土资源管理部门重点关注和思考的问题了。

◆ 什么是“勾地”表（即预供地表）？

“勾地”表（预供地表）就是政府制定的拟在某阶段向市场推出的可供公开交易出让的地块列表。依据《佛山市顺德区国有土地使用权用地预申请操作规则（试行）》的规定，佛山市国土资源局顺德分局根据每年土地出让计划，分期编制拟公开交易出让的土地列表（即预供地表），并通过媒体向社会公布。“勾地”表上记载的内容包括拟出让土地的坐落位置、宗地号、地块面积、用途、使用年限、规划指标要求及土地交易条件等信息。

◆ 什么是拟出让土地的“最早交易时间”？

拟出让土地的“最早交易时间”是由顺德区土地房产交易中心在编制具体宗地的用地预申请须知时，根据土地公开交易会期计划确定的具体宗地可推出市场进行公开交易的最早日期。用地预申请须知及“最早交易时间”需报佛山市人民政府（由顺德区代为行使职能）批准后向社会公布。

◆ 以拟出让土地“最早交易时间”为参照，用地预申请的“时间表”如下：

▲ 前60日：启动拟出让土地用地预申请；

▲ 前30日：用地预申请截止；

▲ 前25日（视情况可以提前）：对用地预申请人提交的申请资料，佛山市国土资源局顺德分局经审查作出答复。

▲ 前20日：启动拟出让土地招拍挂出让程序，发布招拍挂公告（公告期20日）；

▲ 最早交易时间：土地公开交易出让。

◆ 用地预申请期限为30天，申请人需提交所承诺“最低价格”5％的“承诺金”。

用地预申请程序自“最早交易时间”前60日启动，于“最早交易时间”前30日截止。对具体宗地有使用意向并符合具体宗地竞买人资格的单位或个人，可以在用地预申请程序启动的期限内向佛山市国土资源局提出用地预申请，承诺愿意支付的最低土地价格（简称“最低价格”），并按照所承诺最低价格的5％提交用地预申请“承诺金”。

◆ 启动拟出让土地的招拍挂程序必须满足3个条件

一是地块已列入“勾地”表内；

二是对此地块有不少于1个用地意向者提出用地预申请，并承诺愿意支付的最低土地价格，且已提供保证金额为最低价格5％的银行保函；

三是经国土资源管理部门审核，申请人的用地预申请及其承诺的土地价格被接受。

◆ 被接受的用地预申请人必须参加招拍挂出让活动，且报价不得低于其承诺的“最低价格”

拟出让土地的招拍挂程序启动后，经佛山市国土资源局顺德分局审查并被接受的用地预申请人，必须参加拟出让土地的招标拍卖挂牌出让活动，并按照拟出让土地竞买公告的要求履行竞买（竞投）人义务，且报价不得低于其原先承诺的最低价格。

◆ 拟出让土地经公开竞投最终由“价高者得”，用地预申请人并不一定是最终竞得人

用地预申请被接受并不意味着申请人就取得了土地使用权。实际上，在拟出让土地正式进行公开交易时，被接受的用地预申请人与其他竞买（竞投）人进行公平竞争，国土资源管理部门按照价高者得的原则确定公开交易出让土地的竞得人。因此，用地预申请是“撬动”拟出让土地进入招拍挂程序的“原动力”，而其成果将由所有参与人公平“分享”，用地预申请人并不一定是最终的竞得人。

◆ 对用地预申请人提交的预申请“承诺金”“不予返还”的几种情况

对用地预申请人提交的“承诺金”，若其用地预申请经审查不被接受的，“承诺金”返还申请人；若申请人的用地预申请被接受，“承诺金”将同时作为招标拍卖挂牌出让竞投（竞买）履约保证金使用。
以下几种情况申请人提交的“承诺金”将不予返还：1．用地预申请被接受的申请人不参加拟出让土地招标拍卖挂牌出让活动，没有按照土地竞买公告的要求履行竞买（竞投）人义务的；2．用地预申请被接受的申请人虽然参加了拟出让土地招标拍卖挂牌出让活动，但未按其原先承诺的“最低价格”报价的；3．用地预申请人竞得其申请的土地，其提交的用地预申请承诺金作为土地出让金的一部分，直接划转到财政部门指定的土地出让金专户内。

▲ 相关链接：香港的“勾地制度”

房地产业是香港的支柱产业之一。在1998年以前香港执行的是定期卖地制度。但亚洲金融危机后，香港楼市大跌，同时房地产企业停止购入土地，地价大幅度下跌，严重冲击了港府推行多年的土地拍卖政策。港府为了保证土地不被贱卖，暂停了土地拍卖，转而执行勾地政策。目的是在拍卖土地前增加一个“保险程序”，避免土地拍卖乏人问津而进一步冲击市场信心。在“勾地表”制度下，每年由地政署公布当年的勾地表，发展商对“勾地表”内任何一幅土地有兴趣的话，可以向政府提出申请，申请人必须为购买该幅土地开出最低价并缴交按金。如果申请人的出价符合政府按公开市场价格所作的评估，该幅土地便会以公开招标或拍卖的形式出售。如在拍卖当中该底价不保，政府会收回该幅土地，以保证不贱卖资产。

香港长期以来实行勾地表制度与定期拍卖土地并存。停止定期卖地后土地供应就只能以勾地方式进行，勾地表将会是香港中长期唯一的土地供应方式。在这一机制下，政府便完成从之前主动调控供应并参与发展到改由市场主导（发展商自行决定勾地与否）的转型。由于政府不公布其心理价位，因此在交易过程中就可占据有利地位，也避免了可能出现的流拍，降低了官方的风险。加上放入勾地表中土地的选择颇具心思，显示政府不再干预市场和提高运作透明度的双重目标。